Le Sénat va proposer une loi de modernisation et de simplification du droit de l’urbanisme, dont l’objectif est d’endiguer l’inflation des normes dans cette matière. En voici les grands axes.
Le rapport n°720 du groupe sénatorial de travail sur la simplification législative du droit de l’urbanisme présente un constat accablant : « en dix ans, on a compté 64 lois, 22 ordonnances et 104 décrets qui ont modifié le régime des plans locaux d’urbanisme », dont 34 textes lors de la seule année 2014.
Pour remédier à ce régime gargantuesque, ce groupe de travail transpartisan propose d’accélérer la réalisation des projets locaux et de stabiliser le droit.
Modernisation du contentieux de l’urbanisme
Le groupe de travail constate que le contentieux en droit de l’urbanisme ralentit la réalisation des projets de construction et d’aménagement, par son abondance et sa lenteur (malgré quelques améliorations sensibles sur ce dernier point).
L’exposé des motifs de la proposition de loi explique que « l’article 1er de la proposition de loi a pour objet d’accélérer les procédures d’instruction et de jugement grâce à une série de cinq mesures » :
- Donner la possibilité au juge de soulever d’office la cristallisation des moyens. Actuellement, seules les parties peuvent demander au juge, de façon motivée, de fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués (art. R600-4 c. urb.). – Le juge peut déjà ordonner la clôture de l’instruction, l’utilité de cette mesure est donc discutable.
- Imposer aux requérants la production de conclusions récapitulatives en matière d’urbanisme, comme en procédure civile. L’objectif est de réduire les délais de jugement et de faciliter le travail des juges « et des parties ».
- Instaurer en procédure administrative un mécanisme de caducité de l’instance sur le modèle de la procédure civile : la requête introductive sera caduque lorsque, sans motif légitime, le demandeur ne produit pas les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans le délai de trois mois après le dépôt de la requête ou dans le délai qui lui a été imparti par le juge. Le requérant pourra s’opposer à la déclaration de caducité en faisant connaître au greffe, dans un délai de quinze jours, le motif légitime qu’il n’aurait pas été en mesure d’invoquer en temps utile (impossibilité ou difficultés particulières rencontrées pour produire les documents sollicités). L’objectif est de lutter contre les procédures dilatoires propres au contentieux de l’urbanisme où certaines parties ont intérêt à ne pas produire certaines pièces.
- Imposer au juge de statuer dans un délai de six mois à compter de l’enregistrement de la requête.
- Proroger le dispositif de suppression de l’appel en zone tendue. Ces dispositions s’appliqueraient aux recours introduits entre le 2 décembre 2018 et le 1er décembre 2023.
L’article 2 de la proposition de loi a pour objet de faciliter l’octroi de dommages-intérêts en cas de recours abusif. Il supprime le terme « excessif » de l’article L.600-7 du code de l’urbanisme. Actuellement, celui-ci prévoit que « Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts (…)« .
Selon le groupe de travail (exposé des motifs), « supprimer le terme « excessif » permettrait aux juges, aux requérants et aux avocats d’utiliser pleinement ce dispositif qui aurait alors un double avantage : permettre aux entreprises de mieux maîtriser les surcoûts liés au contentieux et réduire ce même contentieux en donnant à la disposition un réel pouvoir dissuasif.
Assouplissement de l’articulation entre les documents d’urbanisme
En premier lieu, le groupe de travail veut simplifier la procédure de mise en compatibilité du plan local d’urbanisme (PLU) avec les documents supérieurs (Schéma de Cohérence Territoriale – SCOT, plan de déplacement urbain – PDU, programme local de l’habitat – PDH, etc.).
Il estime qu’actuellement l’obligation « de compatibilité ou de prise en compte des documents supérieurs » est d’une part « un facteur d’alourdissement et de renchérissement considérables de la procédure d’élaboration des documents d’urbanisme inférieurs et singulièrement du PLU », et d’autre part « une cause d’instabilité chronique pour les documents inférieurs (qui doivent être modifiés ou révisés à intervalles rapprochés pour suivre l’évolution, souvent désynchronisée, des documents supérieurs) », car « chaque changement d’un document supérieur peut potentiellement contraindre à la révision du PLU en cas d’incompatibilité. »
Pour y remédier, la proposition de loi a pour objectif de stabiliser le contenu des PLU et de donner de la prévisibilité sur leur calendrier d’évolution. Quatre mesures complémentaires :
- Etablir, tous les trois ans, une phase d’analyse par la collectivité de la compatibilité de son PLU avec les documents supérieurs. Le constat d’une incompatibilité éventuelle du PLU, à l’occasion de cette analyse triennale, imposerait sa mise en comptabilité. Pour une raison d’intérêt général, une mise en compatibilité via un projet d’intérêt général ou une procédure intégrée pour le logement en dehors de ce calendrier triennal pourrait toujours être réalisée. De même, la commune ou l’EPCI pourrait mettre en compatibilité le PLU avant ce délai de trois ans s’ils le souhaitent.
- Faire courir les délais visant à mettre le PLU en compatibilité avec les documents supérieurs courent à compter du moment où, suite à l’analyse susmentionnée, la décision d’engager une évolution du PLU est prise par l’EPCI ou la commune.
- Articuler cette nouvelle procédure de mise en compatibilité avec le mécanisme d’information et de mise en compatibilité d’office à l’initiative de l’État (art. L153-49 à 52 c. urb.).
- « Créer une procédure de mise en compatibilité du PLU plus légère que la procédure de révision actuellement utilisée pour mettre en compatibilité un PLU avec un document supérieur, de manière à éviter qu’elle ne prenne trop de temps et ne conduise incidemment à une refonte complète du PLU. »
En second lieu, le groupe de travail propose de modifier l’article L.153-2 du code de l’urbanisme. Ce dernier prévoit actuellement que l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent engage une procédure d’élaboration ou de révision d’un PLU couvrant l’intégralité de son territoire lorsqu’il le décide et, au plus tard, lorsqu’il révise un des PLU applicables dans son périmètre. Ainsi, à la moindre révision d’un PLU d’une commune comprise dans un EPCI, celui-ci doit élaborer ou réviser le PLUi.
Pour le groupe de travail, « le passage à un PLU intercommunal doit résulter d’une décision forte et non pas dépendre d’un événement incident et minime. » La réalisation de projets ne doit pas être entravée par une longue procédure de révision d’un PLU. Par conséquent, la proposition de loi consiste à compléter l’article L.153-2 susmentionné en n’imposant à l’EPCI d’élaborer ou réviser un PLU que lorsqu’il le décide, ou qu’une commune de son périmètre décide de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), en application de l’article L.153-31, 1°.
Faciliter les opérations d’aménagement
La proposition de loi prévoit de créer un article L442-15 dans le code de l’urbanisme, qui sécuriserait les permis de construire subséquents d’un permis d’aménager, en cas d’annulation d’un PLU pour un motif de légalité externe postérieurement au PA devenu définitif. Les PC ne pourraient, pendant une durée d’un an suivant l’achèvement des travaux d’aménagement, être refusés, accordés ou assortis de prescriptions que sur le fondement des règles applicables au moment où le PA a été accordé.
Par ailleurs, le groupe de travail propose de simplifier les opérations des zones d’aménagement concerté (ZAC). Ainsi, les deux délibérations actuellement nécessaires à la création d’une ZAC pourraient être fusionnées. En outre, un article permettrait de produire l’étude d’impact, lorsqu’elle est nécessaire, lors de l’approbation de la création de la zone ou lors de l’approbation de sa réalisation, et non plus lors du dossier de création.
Expérimentation de la mutualisation des places de stationnement adaptées aux personnes handicapées
La proposition de loi prévoit, pour une durée de deux ans, un dispositif expérimental s’appliquant aux établissements recevant du public (ERP) qui sont implantés dans une commune de moins de 2 000 habitants, et dont les entrées principales sont distantes de 50 m au plus.
Pour ces établissements, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation de construire, d’aménager ou de modifier un ERP, prévue à l’article L.111-8 du code de la construction et de l’habitation, pourra, après avis de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité, autoriser les propriétaires ou exploitants à répartir entre leurs parcs de stationnement automobile respectifs les places qui doivent être adaptées aux personnes handicapées et réservées à leur usage. Le nombre de ces places est calculé sur la base du nombre de places prévues pour le public dans l’établissement ayant l’effectif maximal du public le plus important.
Le Gouvernement devra dresser le bilan de l’ensemble des expérimentations mises en œuvre, avant le 31 décembre 2018.
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La proposition de loi comporte aussi diverses dispositions relatives aux Architectes des bâtiments de France, à la concertation entre élus locaux et l’Etat, et d’autres encore sur lesquelles nous reviendrons dans un autre article.
