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Loi littoral et documents d’urbanisme

Le Conseil d’État rappelle que les autorisations d’occupation et d’utilisation du sol doivent être conformes aux dispositions de la loi Littoral. La circonstance qu’elles respectent le PLU ne suffit pas à assurer leur légalité.

La loi Littoral reste toujours l’objet d’intenses débats. Cette loi est parfois jugée trop contraignante par certains élus, dans un contexte où les communes littorales sont souvent soumises à une pression foncière importante. Ces débats ont été récemment réactivés avec l’examen de la proposition de loi portant adaptation des territoires littoraux au changement climatique (Proposition de loi AN, n° 898, adoptée en 2e lecture). Plusieurs amendements déposés, notamment au Sénat, témoignent du désir de certains élus de voir la loi assouplie. Mais la loi Littoral est aussi une fierté nationale, comme l’a montré le succès de la pétition « Ne touchez pas à la loi Littoral », qui a reçu 265 000 signatures, en réponse, justement, à l’éventualité d’un assouplissement.
C’est dans ce contexte que le Conseil d’État a été saisi d’un recours opposant une SARL au maire de Talloires, commune située sur les bords du lac d’Annecy et soumise à la loi Littoral, puisque ce lac a une superficie de plus de 1000 hectares (C. env. art. L. 321-2). Sa décision, rendue par la section du contentieux, c’est-à-dire la formation la plus solennelle avant l’assemblée du contentieux, pose le principe selon lequel la légalité d’une décision individuelle d’occupation ou d’utilisation du sol doit être appréciée au regard des dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, le respect des règles du PLU ne suffisant pas à assurer cette légalité (CE, 31 mars 2017, n° 392186). Ce faisant, le Conseil d’État ferme définitivement la porte qu’il avait ouverte par sa décision Commune de Porto-Vecchio (CE, 9 nov. 2015, n° 372531), jurisprudence qui avait fait couler beaucoup d’encre et suscité de nombreuses exégèses.

L’abandon de la jurisprudence Commune de Porto-Vecchio

Le débat trouve son origine dans les termes de la décision Commune de Porto-Vecchio, qui précise « qu’en l’absence de document local d’urbanisme légalement applicable, il appartient à l’autorité administrative (…) de s’assurer de la conformité du projet (…) avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral ». Cette décision laissait donc entendre qu’en présence d’un PLU, l’autorité administrative n’avait pas à s’assurer de cette conformité. Cette interprétation n’a pas manqué d’être relevée par les commentateurs et appliquée par plusieurs tribunaux (TA Grenoble, n° 1505405, 29 sept. 2016 ; TA Rennes, ord., 3 mai 2016, n° 1601541).
Le raisonnement se fondait sur la combinaison de deux textes :
– l’un imposant la compatibilité des PLU avec la loi Littoral (article L. 111-1 du code de l’urbanisme, recodifié à l’article L. 131-7 du même code) ;
– l’autre imposant la conformité des autorisations d’urbanisme avec le PLU (article L. 123-5 du code de l’urbanisme, recodifié à l’article L. 152-1 du même code).
Sous l’empire de cette jurisprudence, le PLU faisait ainsi « écran » entre la loi Littoral et l’autorisation d’urbanisme. C’était donc le PLU qui permettait d’assurer le respect de la loi Littoral, les autorisations d’urbanisme ayant seulement à être conformes au PLU. En clair, la loi Littoral ne s’appliquait plus directement aux autorisations d’urbanisme. Une fois le PLU approuvé, les collectivités n’avaient donc plus, en principe, à se préoccuper de la loi Littoral lors de l’instruction des projets, sauf dans le cas où elles constataient, après coup, que leur plan était incompatible avec la loi Littoral (TA Caen, 9 mars 2017, n° 1600161 ; TA Grenoble, 26 mai 2016, n° 1405832). Cette jurisprudence permettait d’éviter la situation paradoxale consistant à devoir refuser un permis non-conforme à la loi Littoral, alors même que le projet était autorisé par un PLU compatible avec cette loi.
Outre cet aspect pratique, la solution avait l’avantage de donner au PLU un rôle central dans l’application de la loi Littoral, permettant ainsi d’éviter qu’il ne soit marginalisé, pour reprendre les termes de Xavier de Lesquen dans ses conclusions sous Commune de Porto-Vecchio.

Réaffirmation de la loi Littoral ou simple application des textes ?

Mais cette solution a été définitivement abandonnée par le Conseil d’État le 31 mars 2017. Les prémices de ce revirement étaient présentes plus ou moins explicitement dans plusieurs arrêts rendus quelques mois auparavant (CE, 12 oct. 2016, n° 387308 ; CE, 3 oct. 2016, n° 391450). Cette décision peut résonner comme une réaffirmation de la loi Littoral et de la nécessité d’en préserver toute sa portée. Mais en réalité, il semble qu’elle résulte plus d’une volonté d’appliquer la loi Littoral telle qu’elle est prévue par les textes.
En effet, le Conseil d’État, renouant avec son ancienne jurisprudence (CE, 15 oct. 1999, n° 198578), s’est fondé sur l’article L. 146-1 du code de l’urbanisme, dont l’alinéa 5 (devenu l’article L. 121-3 depuis le 1er janvier 2016) mentionne expressément que les dispositions de la loi Littoral sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, etc. La nécessité de voir la loi Littoral directement appliquée, sous un rapport de conformité, aux autorisations d’urbanisme, résulte donc de la volonté même du législateur.
La décision Commune de Porto-Vecchio s’écartait donc sensiblement de la lettre de la loi Littoral qui prévoit une application directe aux autorisations d’urbanisme. Et l’arrêt du 31 mars 2017 traduit  probablement l’intention de se rapprocher de la volonté du législateur qui a conçu la loi Littoral bien plus comme un corpus de règles applicables directement aux autorisations d’urbanisme que comme un ensemble de principes que les documents d’urbanisme ne doivent pas contrarier. Pour le comprendre, il faut examiner cette distinction entre compatibilité et conformité.

Compatibilité et conformité : deux notions qui prêtent à confusion
La conformité est effectivement plus contraignante que la compatibilité (CE, 10 juin 1998, n° 176920). Pour les partisans d’un assouplissement de la loi Littoral, la solution Commune de Porto-Vecchio présentait l’avantage d’offrir une plus grande marge de manœuvre aux collectivités, puisque le PLU doit être seulement compatible avec la loi Littoral.
Mais en pratique, la nuance est tout de même assez faible. La compatibilité n’a jamais été définie juridiquement avec précision, mais l’idée communément admise est que la compatibilité implique le fait de ne pas contrarier, de ne pas faire obstacle au texte supérieur. Si elle est définie comme telle, c’est que cette notion de compatibilité sert, en réalité, à éviter que des documents ayant un impact urbanistique (PLU, SCOT, DTA, SAGE, etc.) ne se contredisent, ou qu’ils ne fassent obstacle à l’application de législations spécifiques (loi Montagne, loi Littoral) (v. les articles L. 131-1 et s. du code de l’urbanisme).
Si le code prévoit que les PLU doivent être compatibles avec la loi Littoral, ce n’est pas pour qu’ils fassent écran aux autorisations d’urbanisme, ni pour offrir une marge de manœuvre aux communes, mais simplement pour s’assurer que ces documents d’urbanisme n’entrent pas en contradiction avec la loi Littoral.
La DTA non plus ne fait pas « écran »
Le Conseil d’État a profité de cette affaire pour rappeler comment la DTA doit être prise en compte. Ainsi, lorsque l’autorité administrative souhaite délivrer une autorisation d’urbanisme, elle doit apprécier la conformité avec la loi Littoral « au regard » de la DTA, sous réserve que la DTA soit suffisamment précise et compatible avec la loi Littoral. Là encore, le Conseil d’État renoue avec la jurisprudence antérieure (CE, 16 juill. 2010, n° 313768), en précisant que la DTA est un élément permettant de préciser les modalités d’application, mais qu’elle ne fait pas écran à la loi Littoral, comme le suggérait pourtant la décision Commune de Porto-Vecchio.
Une jurisprudence aux incidences pratiques limitées
Les communes littorales pourraient donc s’inquiéter de cette possible marginalisation du PLU, puisque, même si ce plan est compatible avec la loi Littoral, un projet peut être refusé en raison de sa « non-conformité » avec cette la loi. Ce cas de figure, cependant, ne devrait pas faire trembler les services d’urbanisme des communes littorales, car il ne devrait se présenter que très rarement en pratique.
En effet, si un PLU est bien compatible avec la loi Littoral, il y a peu de chances que le projet qui se situe dans un zonage « compatible » ne soit pas conforme. Le seul cas qui nous vient à l’esprit serait celui d’un zonage assez vaste ouvrant un nouveau secteur à l’urbanisation (extension qui est d’ailleurs limitée dans les espaces proches du rivage). Imaginons donc que la commune ouvre à l’urbanisation cette nouvelle zone, située en continuité d’une agglomération ou d’un village existant (C.urb. art. L. 121-8), et donc en compatibilité avec la loi Littoral. Dans une telle hypothèse, et à supposer que cette nouvelle zone soit relativement vaste, il pourrait effectivement y avoir des parcelles, situées à l’extrémité de la zone, à l’opposé de l’urbanisation existante, qui seraient ainsi classées en zone U par exemple, mais qui ne seraient pas en continuité avec l’urbanisation existante. Pour ces parcelles, les projets ne seraient donc pas conformes à la loi Littoral, bien que situées dans une zone « compatible ». Reconnaissons-le, ce cas n’est pas si fréquent.
Cette nouvelle jurisprudence, qui n’est d’ailleurs que la réactualisation de solutions plus anciennes, ne devrait donc pas entraîner de conséquences pratiques trop importantes pour les communes, à la condition, bien entendu, que leurs PLU prennent suffisamment en compte la loi Littoral. Dans ce cas, les PLU resteront des outils essentiels de gestion de l’urbanisme, y compris sur les questions littorales.
Sur le plan juridique, une situation simplifiée
Avant l’intervention de la décision du 31 mars 2017, la jurisprudence Commune de Porto-Vecchio avait fait naître une certaine complexité juridique en la matière. Ainsi, un maire ne pouvait pas, en théorie, refuser un projet au motif que celui-ci ne respectait pas la loi Littoral. Il ne pouvait le faire qu’en relevant l’incompatibilité du PLU, l’obligeant ainsi à manier ces délicates notions de conformité et de compatibilité.
C’est pour cette raison que le TA de Caen, dans son jugement du 9 mars 2017, avait tout de même considéré que le maire, en refusant un permis pour méconnaissance des dispositions de la loi Littoral, ne commettait pas d’erreur de droit dans le cas où le PLU était incompatible avec la loi Littoral. Mais, en toute rigueur, dans une telle hypothèse, afin de « coller » à la jurisprudence Commune de Porto-Vecchio, le maire aurait dû refuser la demande en précisant qu’il appliquait directement les dispositions de la loi Littoral en raison de l’incompatibilité du PLU.
Ces subtilités ne seront plus de mises avec la nouvelle jurisprudence instaurée par le Conseil d’État. Désormais, un maire pourra refuser une demande de permis qui méconnaît la loi Littoral sans risquer d’entacher sa décision d’erreur de droit.
En résumé, la décision du 31 mars 2017 impose, de nouveau, aux collectivités de passer les autorisations d’urbanisme sous le filtre de la loi Littoral, même pour les projets situés en zone constructible du PLU. En contrepartie, elles n’auront plus à se préoccuper d’une éventuelle incompatibilité de leur plan avec la loi Littoral. Surtout, cette décision assurera que les autorisations d’urbanisme seront bien conformes à la loi Littoral, comme l’a souhaité le législateur.

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