Un décret qui établit un domaine national et définit ses limites peut être annulé si des bâtiments ou des terrains nécessaires à la préservation de l’ensemble immobilier protégé sont exclus. Ces éléments peuvent être requis en raison de leurs caractéristiques ou de leur importance.
Le régime des domaines nationaux, institué par la loi LCAP (liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine) du 7 juillet 2016, vise à assurer la conservation et la restauration par l’État de biens immobiliers liés à l’histoire de la Nation. La liste de ces domaines et leurs limites sont déterminées par décret en Conseil d’État, sur proposition du ministre de la Culture et après consultation de la CNPA et du ministre chargé des domaines (C. patrim., art. L. 621-34 et L. 621-35). Ce dispositif récent ne précise pas les critères justifiant l’inclusion ou l’exclusion d’un bien immobilier dans le périmètre d’un domaine national.
Plusieurs associations de défense du patrimoine ont contesté le décret n° 2022-906 du 17 juin 2022, qui complète la liste de l’article R. 621-98 du Code du patrimoine et définit le périmètre des domaines nationaux. Elles estiment que certains bâtiments et terrains ont été injustement exclus. Le Conseil d’État a donc dû se prononcer sur l’identification des parcelles nécessitant une protection et les conséquences de leur exclusion sur la légalité du décret (CE, 31 mai 2024, n° 469791).
Le décret contesté ajoute à la liste des domaines nationaux les domaines des châteaux de Villers-Cotterêts, Compiègne, Malmaison et Saint-Cloud, ainsi que le domaine de Meudon. Il définit également les périmètres respectifs de chaque domaine dans l’annexe 7 du Code du patrimoine, à travers un plan et des précisions introduites dans un tableau. Les associations requérantes ont jugé ces périmètres insuffisants, car ils n’incluent pas certaines parcelles et bâtiments.
Pour évaluer la nécessité d’inclure un bien immobilier dans le périmètre d’un domaine national, le Conseil d’État effectue un contrôle basé sur l’intérêt général de l’immeuble et l’utilité de son intégration dans le périmètre de protection d’un autre immeuble. En s’appuyant sur sa propre jurisprudence en matière d’inscription à l’inventaire des sites et monuments naturels (CE, 13 mars 1970, n° 75820), il vérifie si l’autorité compétente a exclu des parcelles qui joueraient un rôle particulier dans le lien exceptionnel que le domaine entretient avec l’histoire de la Nation, ou dont l’omission pourrait affecter la cohérence de la protection que le décret cherche à établir sur le domaine.
La Haute juridiction administrative ne définit pas explicitement ce qu’est un « rôle particulier » et ne donne pas d’indications sur comment l’identifier. Cette évaluation est donc effectuée au cas par cas. Dans le cas présent, le fait qu’un bâtiment ait servi de caserne de garde du corps royaux et puisse potentiellement accueillir un musée ne suffit pas à établir un tel rôle, étant donné qu’il n’a été associé que brièvement et tardivement au château de Saint-Cloud. Il en va de même pour l’édifice du « Grand commun », partiellement détruit après avoir servi de commun à ce château puis de lieu de conservation du Double du grand livre de la dette publique.
Le fait que des parcs de chasse près du domaine du château de Villers-Cotterêts aient été mis à la disposition de plusieurs souverains français ou membres de familles royales ne permet pas non plus de conclure à l’existence d’un rôle particulier dans le lien que ce domaine entretient avec l’histoire de la Nation, basé sur la signature de l’ordonnance dite de Villers-Cotterêts en 1539. Le Conseil d’État précise même que l’appartenance ou la mise à disposition de parcelles à des membres de familles royales, notamment dans le cadre du domaine de la Couronne ou de listes civiles, ne peut pas à elle seule caractériser un lien exceptionnel justifiant une protection au titre des domaines nationaux.
Le Conseil d’État, en évaluant le lien exceptionnel avec l’histoire de la Nation et l’application du régime des domaines nationaux, précise que ce dispositif n’est pas destiné à inclure des espaces ayant subi des transformations profondes ou irréversibles. Par exemple, une zone près du parc du château de Malmaison, qui comprend des résidences, n’est pas incluse. Cependant, un lien est établi compte tenu du rôle du pavillon de Breteuil, près du domaine du château de Saint-Cloud, en tant que symbole de la position de la France dans la construction du système international de mesures.
La cohérence de la protection mise en place par le classement d’un ensemble immobilier en tant que domaine national est évaluée au cas par cas. La géographie et l’agencement des lieux sont pris en compte, mais ne sont pas les seuls critères.
Le Conseil d’État considère que l’exclusion d’une parcelle séparée du reste du domaine par une autoroute ne compromet pas la protection en place. En revanche, si la dissociation d’une parcelle entraîne la formation d’une enclave substantielle au sein du domaine, cela affecte la cohérence du domaine.
Cette cohérence peut également être affectée par l’exclusion d’espaces, malgré leur éloignement géographique, s’ils ont des liens étroits avec un domaine national. Par exemple, dans cette affaire, l’exclusion d’étangs jugés indissociables du domaine de Saint-Cloud pour des raisons historiques, artistiques et écologiques semble incompatible avec la préservation du reste de l’ensemble immobilier.
Le Conseil d’État, dans le cadre d’un litige concernant la légalité d’un décret délimitant le périmètre d’un domaine national, a le pouvoir d’annuler le décret, en totalité ou en partie, s’il estime que l’exclusion d’un immeuble constitue une erreur dans l’application de l’article L. 621-35 du Code du patrimoine par l’autorité administrative.
La Haute juridiction administrative conclut que l’autorité administrative doit inclure dans le périmètre d’un domaine national, dès sa création, toutes les parcelles qui doivent y être intégrées en fonction de leur intérêt intrinsèque ou de l’intégrité de la protection du domaine. Dans cette affaire, le décret attaqué est annulé « en ce qu’il exclut » plusieurs bâtiments et parcelles des domaines du château de Saint-Cloud et de Meudon. Cette décision implique que l’autorité administrative doit modifier le décret pour se conformer à ces prescriptions et régulariser la situation.
