Autonomie de l’autorité environnementale : précisions apportées par le Conseil d’Etat

En décembre 2017, le Conseil d’État tranchait la question de l’indépendance de l’autorité environnementale dans le cadre de l’évaluation environnementale des projets. Saisi par l’association France nature environnement (FNE), le juge annulait partiellement le décret 28 avril 2016 et le décret du 11 août 2016 en tant qu’ils maintenaient, au IV de l’article R. 122-6 du code de l’environnement, la désignation du préfet de région en qualité d’autorité compétente de l’État en matière d’environnement. Le préfet de région ne peut être autorité environnementale et autorité décisionnaire d’un projet car la compétence consultative n’est pas exercée par une entité ayant une autonomie réelle.

Cette fois, FNE demande l’annulation du décret n° 2017-626 du 25 avril 2017 relatif aux procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement et l’obtient au moins partiellement.

Les dispositions de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011 si elles ne font pas obstacle à ce que l’autorité publique compétente pour autoriser un projet ou en assurer la maîtrise d’ouvrage soit en même temps chargée de la consultation en matière environnementale, elles imposent cependant que, dans une telle situation, une séparation fonctionnelle soit organisée au sein de cette autorité. Une entité administrative, interne à celle-ci, qui dispose d’une autonomie réelle, impliquant notamment qu’elle soit pourvue de moyens administratifs et humains qui lui sont propres, peut ainsi être en mesure de remplir la mission de consultation qui lui est confiée et de donner un avis objectif sur le projet concerné.

Le décret a maintenu, au IV de l’article R. 122-6 du code de l’environnement, la désignation du préfet de la région en qualité d’autorité compétente de l’État en matière d’environnement, pour tous les projets autres que ceux pour lesquels une autre autorité est désignée. Ni le décret attaqué, ni aucune autre disposition n’ont prévu de dispositif propre à garantir que, dans les cas où le préfet de région est compétent pour autoriser le projet, en particulier lorsqu’il agit en sa qualité de préfet du département où se trouve le chef-lieu de la région ou dans les cas où il est en charge de l’élaboration ou de la conduite du projet au niveau local, la compétence consultative en matière environnementale soit exercée par une entité interne disposant d’une autonomie réelle à son égard.

Les dispositions du 4° de l’article 3 du décret ont ainsi méconnu les exigences découlant du paragraphe 1 de l’article 6 de la directive du 13 décembre 2011. Elles doivent donc être annulées en tant que l’article R. 122-6 du code de l’environnement qu’elles modifient conserve au préfet de région la compétence pour procéder à l’évaluation environnementale de certains projets.

Dans le cas où une concertation préalable s’est tenue sous l’égide d’un garant, ce dernier peut être désigné commissaire enquêteur (C. envir., art. L. 123-4). La possibilité, pour le garant désigné pour établir le bilan de la concertation préalable, d’être nommé en qualité de commissaire enquêteur au stade de l’enquête publique sur la même opération résulte donc de la loi.

L’association ne peut reprochait au décret de méconnaître le principe de l’indépendance du commissaire enquêteur, ce cumul étant prévu par une disposition législative. Cet argument revient donc à contester devant le Conseil d’État la conformité de la loi elle-même à la Constitution, ce qui ne peut être soulevé que dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Les directives européennes 2001/42/CE du 27 juin 2001 et 2011/92 UE du 13 décembre 2011 prévoient la participation du public pour les projets, plans et programmes susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.

L’ordonnance du 3 août 2016 distingue deux dispositifs :

– une participation du public préalable au dépôt de la demande d’autorisation d’un projet ou pendant la phase initiale d’élaboration d’un plan ou d’un programme : c’est la concertation préalable (C. envir., art. L. 121-1-A et s.) ;

– une participation du public après le dépôt de la demande d’autorisation des projets ou avant la phase finale de l’adoption ou de l’approbation des plans ou programmes, cette participation prenant en général la forme d’une enquête publique (C. envir., art. L. 123-1-A et s.).

Les directives du 27 juin 2001 et du 13 décembre 2011 prévoient la mise en place d’une procédure de participation du public à un stade où le projet, plan ou programme est défini de façon suffisamment précise pour permettre au public concerné d’exprimer son avis au vu, notamment, du rapport sur les incidences environnementales ou, dans le cas d’un projet, de l’étude d’impact.

La consultation du public, codifiée aux articles L. 123-1-A et suivants, qui intervient après le dépôt de la demande, sur un projet complet et abouti, a pour objet d’assurer la transposition des objectifs de ces directives, contrairement aux dispositions relatives à la concertation préalable, organisée avant le dépôt de la demande, à un stade où le projet, plan ou programme n’est pas encore assez défini pour faire l’objet d’une évaluation environnementale ou d’un rapport sur les incidences environnementales conformes aux exigences de ces directives.

Le moyen tiré de ce que les dispositions du décret attaqué et de l’ordonnance du 3 août 2016 méconnaîtraient ces directives, faute de prévoir l’obligation de mettre en œuvre une procédure de concertation préalable, est écarté comme inopérant, de même que le moyen tiré de ce que ce décret ne soumet pas à concertation préalable obligatoire certaines procédures relatives à l’évolution de documents d’urbanisme.