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Pour préempter, une SEM doit se soumettre au contrôle de légalité

Les décisions d’une SEM exerçant, sur délégation d’une collectivité, une prérogative de puissance publique doivent être systématiquement transmises au préfet.

Lorsqu’une SEM se voit confier, en vue de la réalisation d’une opération d’aménagement, l’exercice de compétences exorbitantes du droit commun normalement dévolues aux collectivités, les décisions mettant en oeuvre ces prérogatives sont obligatoirement soumises au contrôle de légalité. Les conditions dans lesquelles les pouvoirs ont été délégués, et notamment la nature des relations contractuelles entre la SEM et l’autorité locale, n’ont aucune influence sur l’application du contrôle préfectoral. Adoptée dans le cadre d’un litige relatif à l’exercice d’un droit de préemption, la position du Conseil d’État sur ce point est sans équivoque et emporte les mêmes conséquences en matière d’expropriation.

 

C’est une simple tournure de phrase au sein des dispositions du CGCT qui a semé le doute. En effet, depuis l’intervention de la loi « Sapin » du 29 janvier 1993, la législation soumet au contrôle de légalité les décisions des SEM relevant de l’exercice de prérogatives de puissance publique et prises « pour le compte » d’une collectivité ou d’un établissement public de coopération intercommunale, interdépartementale ou interrégionale (CGCT, art. L. 2131-2, 8°, L. 3131-2, 7° et L.4141-2, 6°). Une lecture stricte de cette formulation laisse supposer que seuls les actes pris par une SEM agissant comme mandataire d’une collectivité doivent être communiqués au préfet.
Telle a été l’interprétation retenue par la cour administrative d’appel de Nantes, dans un litige qui opposait une SEM, titulaire d’une concession d’aménagement et d’un droit de préemption sur une zone d’aménagement différée (ZAD), au propriétaire d’une parcelle préemptée. A l’appui de son recours contre la décision de la SEM visant à acquérir son bien, le demandeur avait fait valoir que l’acte incriminé n’avait pas été transmis au préfet, en violation des dispositions du CGCT. Les juges du fond ont, toutefois, rejeté cette demande en estimant que la décision n’entrait pas dans le champ d’application du contrôle de légalité : en effet, le contrat de concession conclu entre la société et une communauté d’agglomération n’ayant pas, au regard des critères jurisprudentiels, le caractère d’un mandat (CE, 17 juin 2009, n°297509), la cour a jugé que la SEM ne pouvait être considérée comme agissant pour le compte de la personne publique concédante (CAA Nantes, 2ème ch., 22 déc. 2015, n°14NT01840).
Cet arrêt a été annulé pour erreur de droit. Écartant toute lecture littérale du CGCT, le Conseil d’État privilégie l’intention du législateur. Les travaux parlementaires relatifs à la loi Sapin, de même qu’une circulaire du 29 juillet 1993 sur l’exercice du contrôle de légalité, révèlent ainsi sans ambiguïté une volonté de soumettre au contrôle toutes les décisions des SEM relevant de l’exercice de prérogatives de puissance publique et notamment celles prises en matière de préemption (Circ. 29 juil. 1993, § 3 : BO. min. int. n° 93/3). Dès lors, la rédaction du CGCT n’a pas pour effet de conditionner l’exercice du contrôle de légalité à la nature des relations contractuelle entre la SEM et l’autorité publique.

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