Coup de frein sur les annulations de PLU pour illégalité de la délibération initiale

Une commune décide de prescrire la révision de son POS en vue de sa transformation en PLU. La délibération engageant la procédure définit les modalités de la concertation, comme l’exige l’article L. 123-6 (devenu L. 103-3) du code de l’urbanisme, mais elle ne fixe pas d’objectifs précis. Le conseil municipal se contente, en effet, de mettre en avant la nécessité « d’engager une réflexion générale sur le développement communal et ses enjeux » et d’indiquer, tout au plus, que  » l’objectif est de doter la commune d’un document d’urbanisme susceptible de permettre un développement harmonieux de l’ensemble du territoire communal « . Près de dix ans plus tard, le PLU est approuvé. Des requérants en obtiennent l’annulation par le tribunal administratif, dont la décision est confirmée en appel. La cour administrative d’appel déclare illégale la délibération approuvant le PLU en raison du vice de légalité interne entachant la délibération initiale. Elle estime que le conseil municipal ne s’est pas prononcé, au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la révision du POS et sa transformation en PLU et que, de ce fait, la population n’a pas été mise à même de participer utilement à l’élaboration du projet dans le cadre de la concertation. Mais son arrêt est censuré pour erreur de droit.

Par un arrêt du 5 mai 2017 (publié au Lebon), le Conseil d’État opère un revirement de jurisprudence. Il précise que si la délibération initiale « est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme ». Autrement dit, les ponts sont coupés (excepté en ce qui concerne le déroulement de la concertation, voir infra). Un pas spectaculaire vers la sécurisation de ces documents. On ne compte plus, en effet, leurs annulations pour ce motif. Dans ses conclusions, Monsieur Dutheillet de Lamothe en recense au moins neuf, pour les années 2014 et 2015, par les seules cours administratives d’appel. Autant de PLU victimes de la jurisprudence jusqu’alors développée par le Conseil d’État, selon laquelle la délibération engageant la procédure constitue dans ses deux volets (l’un précisant les objectifs poursuivis par la commune, l’autre, les modalités de la concertation), une formalité substantielle dont la méconnaissance entache d’illégalité le document d’urbanisme approuvé, alors même que la concertation respecterait les modalités définies par le conseil municipal (CE, 10 févr. 2010, n° 327149). Cette décision de principe avait conduit le gouvernement à modifier, par l’ordonnance du 5 janvier 2012, l’article L. 123-6 du code de l’urbanisme (devenu L.153-11), afin d’y intégrer l’obligation de préciser les objectifs poursuivis et tenter ainsi de limiter la casse. Peine perdue. Alors comment la Haute juridiction en est-elle arrivée à ce revirement de jurisprudence ?

Le Conseil d’État fonde son raisonnement sur les dispositions de l’article L. 300-2 (devenu L. 600-11) du code de l’urbanisme, en vertu desquelles les documents d’urbanisme ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation dès lors que les modalités définies par la délibération initiale (fixant les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation) ont été respectées.  Le juge suprême a déjà eu l’occasion de préciser que la légalité de la délibération approuvant le PLU ne pouvait être contestée au regard de l’insuffisance de la procédure de concertation lorsque les mesures prises pour la concertation étaient conformes à celles définies par la délibération prescrivant l’élaboration du PLU (CE, 8 oct. 2012, n° 338760). Son arrêt du 5 mai 2017 prolonge, en quelque sorte, cette jurisprudence en rendant inopérant le moyen tiré de l’insuffisance des objectifs initialement fixés, au stade du recours contre la délibération approuvant le PLU. Ce faisant, comme l’y invitait les conclusions (remarquables) du commissaire du gouvernement,  le Conseil d’État admet, bien qu’implicitement, que l’insuffisance des objectifs définis constitue un vice affectant la concertation. Ils en constituent la base. Cette solution aboutit à donner tout son sens aux dispositions de l’article L. 300-2, et à considérer que par vice entachant la concertation, il faut entendre les vices entachant la délibération initiale, considérée comme un tout. Dès lors, si les objectifs initiaux paraissent nébuleux, il convient de les attaquer dans le délai de recours contre cette première délibération.
Pour autant, cette décision ne coupe pas toute possibilité de recours à l’occasion de l’approbation du PLU. Le Conseil d’État précise, en effet, « qu’ainsi que le prévoit l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme précité, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d’urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme approuvé ».