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Loi ELAN et Commission départementale d’aménagement commercial (CDAC): précision de leur fonctionnement et contenu de l’analyse d’impact

Les nouvelles dispositions réglementaires du décret D. n°2019-331 du 17 avr. 2019 (JO, 18 avr.) parachèvent le dispositif destiné à renforcer la prise en compte, lors de l’examen des demandes d’autorisation d’exploitation commerciale, des effets du projet sur le tissu commercial existant.

 

La lutte contre la dévitalisation commerciale de certains territoires, notamment dans les centres-villes, constitue l’un des principaux enjeux de la loi ELAN. Dans cette optique, elle apporte de multiples retouches aux règles du code de commerce relatives à l’urbanisme commercial. Parmi ces mesures, plusieurs dispositions ont vocation à améliorer l’information des commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) sur le commerce local ainsi que sur l’insertion des projets d’aménagements commerciaux dans cet environnement économique. Ainsi, la loi modifie la composition des CDAC en ajoutant plusieurs membres désignés par les chambres consulaires, dont le rôle est d’apporter un éclairage sur la situation économique du territoire (C. com., art. L. 751-2, II à IV). Par ailleurs, les porteurs de projets seront bientôt tenus de joindre au dossier de demande une analyse de l’impact de l’aménagement envisagé sur le commerce local (C. com. L. 752-6, III).
Conformément au calendrier de publication qui avait été annoncé, le Gouvernement publie au Journal officiel du 18 avril un premier décret d’application destiné à préciser, d’une part, les nouvelles règles de fonctionnement des CDAC, d’autre part, le contenu exact des dossiers de demande à l’issue de la réforme. L’entrée en vigueur de ces dispositions est progressive et s’achèvera au 1er janvier 2020.
Contenu de l’analyse d’impact
A compter du 1er janvier 2020, les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale devront comporter, en annexe, une analyse de l’impact du projet sur le commerce local (C. com., art. R. 752-6, II, mod. par D., art. 4). L’application de cette mesure, fixée au 1er janvier par la loi ELAN, est donc reportée d’une année (L. n°2018-1021, 23 nov. 2018, art. 166, II).
Outre un rappel préliminaire des caractéristiques du projet (qui figurent déjà dans la partie principale du dossier), l’analyse d’impact devra comprendre trois types de documents. Les informations mentionnées dans ces documents devront être accompagnées de leur source, ou d’une justification en cas de carence. Les méthodes de calcul devront également être précisées.
En premier lieu, l’analyse devra exposer les informations relatives à la zone de chalandise et à l’environnement proche de l’aménagement envisagé. Sous le régime antérieur, ces éléments étaient déjà exigés au titre du 2° de l’article R. 752-6 du code de commerce. Ils sont repris quasiment à l’identique à quelques exceptions près :
  • la carte ou le plan du territoire devra faire apparaître en superposition les limites de la commune d’implantation, de l’EPCI auquel elle appartient et de la zone de chalandise. Elle devra également signaler l’existence d’opérations de revitalisation de territoire (ORT) ;
  • la carte ou le plan de l’environnement du projet ne s’inscrira plus dans un périmètre d’un kilomètre autour du site d’implantation. En outre, la description qui l’accompagne devra faire apparaître, dans l’ensemble de la zone de chalandise, les éventuels locaux commerciaux vacants ainsi que les friches commerciales. Sur ce dernier point, le décret fournit d’ailleurs une définition de la notion de friche commerciale, qui s’entend comme toute parcelle inexploitée et en partie imperméabilisée.

En deuxième lieu, l’analyse d’impact comportera une présentation de la contribution du projet à l’animation des principaux secteurs existants, notamment en matière de complémentarité des fonctions urbaines et d’équilibre territorial. Elle détaillera, en particulier, la contribution, y compris en termes d’emploi, à l’animation, la préservation ou la revitalisation du tissu commercial des centres-villes de la commune d’implantation, ainsi que des communes limitrophes incluses dans la zone de chalandise. Le cas échéant, elle mentionnera les subventions, mesures et dispositifs de toutes natures mis en place sur les territoires de ces communes en faveur du développement économique.

En dernier lieu, l’analyse devra comprendre une présentation des effets du projet en matière de protection des consommateurs, en particulier en termes de variété, de diversification et de complémentarité de l’offre proposée par le projet avec l’offre existante.

Organismes habilités à réaliser les analyses d’impact
La loi ELAN prévoit que l’analyse d’impact ne peut être dressée que par un organisme indépendant, habilité par le préfet (C. com., art. L. 752-6, III). Le décret du 17 avril 2019 précise les conditions d’habilitation de ces organismes, d’application immédiate.
Les habilitations sont délivrées sur demande de la personne intéressée par arrêté préfectoral, pour une durée de 5 ans, sans renouvellement tacite possible (C. com., art. R. 752-6-3). Elles ne peuvent être accordées qu’aux personnes morales remplissant les conditions suivantes :
  •  ne pas avoir fait l’objet, ni aucun de ses représentants légaux ou salariés, d’une condamnation correctionnelle ou criminelle, prononcée par une juridiction française ou étrangère, pour une infraction relative à la corruption ou au trafic d’influence, à des détournements, escroqueries ou extorsions au sens du code pénal ;
  • justifier des moyens et outils de collecte et d’analyse des informations relatives aux effets d’un projet sur l’animation et le développement économique des centres-villes des communes de la zone de chalandise et sur l’emploi à l’échelle de cette même zone ;
  • justifier que les personnes physiques par lesquelles ou sous la responsabilité desquelles est réalisée l’analyse d’impact mentionnée au II de l’article R. 752-6 sont titulaires d’un titre ou diplôme visé ou homologué de l’enseignement supérieur d’un niveau égal ou supérieur au niveau 3 au sens des dispositions du code du travail relatives au cadre national des certifications professionnelles sanctionnant une formation juridique, économique, comptable ou commerciale ou d’un diplôme étranger d’un niveau comparable.
Les demandes d’habilitation sont transmises par voie électronique. Le dossier de demande comprend un extrait K bis, de moins de 2 mois, ou tout document assimilé ou équivalent, de l’auteur de la demande, ainsi que la copie de la pièce d’identité de toutes les personnes physiques visées par la demande (C. com., art. R. 752-6-1, I).
Enfin, même après avoir été habilité, un organisme ne peut établir l’analyse d’impact s’il est intervenu lui-même, ou l’un de ses membres, ) quelque titre ou stade que ce soit du projet, ou s’il a des liens de dépendance juridique avec le pétitionnaire  (C. com., art. R. 752-6-1, II).
L’intégration dans les CDAC des membres désignés par les chambres consulaires
La loi ELAN modifie la composition des CDAC en ajoutant 3 nouveaux membres au collège des personnalités qualitifées, désignés respectivement par la chambre de commerce et d’industrie, la chambre de métiers et de l’artisanat et la chambre d’agriculture (exception faite de la CDAC de Paris, qui ne comprend que les deux premiers). En revanche, elle ne précise pas l’impact de ces modifications sur la composition des CDAC lorsque la zone de chalandise définie dans le dossier du demandeur dépasse les limites départementales. Dans ce cas de figure, le code de commerce prévoit que le préfet peut déterminer le nombre d’élus et de personnalités qualifiées pouvant être appelés pour chacun des départements concernés en vue de compléter la commission, dans une limite de 5 membres pour les premiers et de 2 pour les seconds (C. com., art. R. 751-3). Le décret ajoute un nouveau plafond de deux membres désignés par les chambres consulaires (C. com., art. R. 751-3, mod. par D. art. 2). Par ailleurs, pour les territoires où les intérêts du commerce, de l’industrie, des services, des métiers, des professions libérales et de l’agriculture sont regroupés au sein de chambres consulaires communes, le décret prévoit que ces membres peuvent être issus de la même chambre (C. com, art. R. 751-1, 5°, mod. par D., art. 1er).
Les modalités de désignation et de remplacement des nouveaux membres sont identiques à celles applicables aux autres personnalités qualifiées : ils sont désignés par arrêté préfectoral, pour une durée de 3 ans. Ils sont également soumis aux mêmes règles en matière de déclaration d’intérêt (C. com. art. R. 751-1, 5° et R. 751-4, mod. par D., art. 3).
Enfin, la loi ne confère à ces membres qu’une voix consultative : en conséquence, ils ne sont pas pris en compte dans le calcul du quorum nécessaire pour que la commission puisse régulièrement délibérer ou se prononcer sur la demande (C. com., art. 752-15 et R. 752-16, mod. par D., art. 10 et 11).
Ces dispositions entreront en vigueur à compter du 1er octobre 2019.
Les nouvelles modalités d’instruction des demandes, d’application immédiate.
Portée de l’obligation d’information consécutive au dépôt des demandes d’AEC
La loi ELAN impose aux CDAC, lorsqu’elles sont saisies d’une demande d’autorisation d’exploitation commerciale, d’informer les maires des communes « limitrophes » à la commune d’implantation du projet (C. com., art. L. 751-2, I, al. 1er, mod. par L. n°2018-1021, art. 163). Le décret restreint le champ de cette obligation en précisant que seules les communes incluses dans la zone de chalandise doivent être informées (C. com., art. R. 751-10 et R. 751-12).
Réalisation des études préalables par les chambres consulaires
En application de l’article L. 751-2, V du code de commerce, dans sa version modifiée par la loi ELAN, le préfet peut solliciter des chambres consulaires, préalablement à l’analyse d’une demande d’autorisation d’exploitation commerciale, la réalisation d’études spécifiques sur la consommation de terres agricoles ou sur l’organisation du tissu économique, commercial ou artisanal. Toutefois, le décret du 17 avril 2019 réserve cette possibilité aux procédures obligatoires. Elle ne peut être mise en oeuvre dans le cadre d’une procédure consultative menée en application de l’article L. 752-4 du code de commerce (C. com., art. R. 752-13, II, mod. par D., art. 8).
Ces études décrivent l’activité économique et commerciale dans la zone de chalandise du projet. Le cas échéant, elles fournissent un état des superficies affectées aux exploitations agricoles et des éléments relatif à leur évolution sur les 3 dernières années. Elles doivent être datées et signées de ses auteurs, en mentionnant leurs noms et qualités.
En tout état de cause, le préfet est tenu de rapporter le contenu de ces études lors de la réunion de la commission.
L’encadrement des auditions obligatoires devant la CDAC
Dans le but d’améliorer la pertinence des informations à disposition des commissions, la loi ELAN impose l’audition de divers acteurs du commerce local lors de l’examen des demandes d’autorisation. Doivent ainsi être entendu la personne chargée d’animer le commerce en centre-ville, l’agence du commerce ainsi que les associations de commerçants (C. com., art. L. 751-2, al. 1er).
Remarque : à l’instar du dispositif des études préalables, ces dispositions ne sont pas applicables aux consultations facultatives de la CDAC sollicitées au titre de l’article L. 752-4 du code de commerce.
Afin de faciliter la tenue de ces auditions, le maire de la commune d’implantation est tenu d’établir une liste comportant les coordonnées de l’ensemble des personnes à auditionner (animateur du commerce en centre ville, agence du commerce, associations). Pour les communes limitrophes situées dans la zone de chalandise, le maire doit simplement dresser une liste avec les coordonnées des associations de commerçants (C. com., art. R. 752-14, mod. par D. art 9).
En tout état de cause, le nombre d’associations à auditionner est limité à deux pour chaque commune concernée par le projet. Les associations sont choisies par ordre de priorité, en fonction du nombre de commerçants qu’elles regroupent, à condition qu’elles aient été déclarées en préfecture depuis au moins 1 an à la date du dépôt de la demande d’AEC.

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