Pour être autorisé dans une zone d’urbanisation diffuse, l’extension doit être modeste, évaluée en fonction de l’état initial de la construction, sans prendre en compte les éventuelles extensions ultérieures.
Dans les communes régies par la loi Littoral, l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme exige une urbanisation en continuité avec les zones déjà urbanisées (villages et agglomérations) et interdit toute nouvelle construction, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse (CE, 27 sept. 2006, n° 275924). Ces dispositions visent à interdire, en principe, toute construction isolée.
Cependant, la jurisprudence a atténué ce principe à partir de 2020, en admettant que le « simple agrandissement » d’une construction existante n’est pas considéré comme une extension de l’urbanisation interdite par ces dispositions (CE, 3 avr. 2020, n° 419139).
Dans un avis du 30 avril 2024, le Conseil d’État a clarifié cet assouplissement à la demande du Tribunal administratif de Bastia. La question posée était la suivante : en application de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme, le projet d’extension d’une construction existante doit-il être évalué par rapport à la construction existante résultant de l’autorisation d’urbanisme initiale ou de la dernière autorisation accordée au demandeur ?
Selon le Conseil d’État, l’extension, au sens de cette jurisprudence, est une augmentation présentant un caractère limité en termes de sa propre taille, de sa proportion par rapport à la construction et de la nature de la modification apportée. Cette définition encadre strictement la notion d’extension pour l’application de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme, en exigeant l’examen de trois critères.
Il faut noter que :
- L’extension peut être autorisée à condition d’être de petite taille non seulement en proportion par rapport à la construction existante mais aussi en valeur absolue, sa propre surface étant prise en compte. Il ne s’agit donc pas d’une extension dont la surface doit simplement être « inférieure » à la construction concernée (CE, 9 nov. 2023, n° 469300) ;
- La nature de la modification apportée à la construction est également importante. Dans ses conclusions, le rapporteur public Nicolas Agnoux estime que « les critères utilisés pour définir l’extension d’une construction existante et tenant, en particulier, à l’exigence d’une contiguïté, d’un lien fonctionnel et d’une complémentarité avec cette dernière » doivent être vérifiés. En conséquence, « l’aménagement de combles comme l’adjonction à une maison d’habitation d’une nouvelle chambre ou d’une terrasse de taille mesurée, ne soulèveront donc en principe pas de difficulté, à la différence d’hypothèses assimilables à de nouvelles constructions, tels que des projets tendant à juxtaposer, verticalement ou horizontalement par rapport à une maison d’habitation préexistante, un logement autonome ». Selon lui, ce critère « devrait également s’opposer à des projets d’extension des hôtels ou des commerces ayant pour objet d’augmenter les capacités d’accueil du public ».
Quel est l’état de la construction que l’administration (ou le juge) doit prendre comme référence pour évaluer le caractère limité de l’extension envisagée ? En pratique, la question posée renvoie au cas d’une construction située en dehors des espaces urbanisés faisant l’objet d’extensions limitées mais successives dont il pourrait progressivement résulter, par cumul, une extension de l’urbanisation interdite au titre de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme.
Le Tribunal administratif de Bastia, auteur de la demande d’avis, était précisément confronté à cette hypothèse : le refus de permis de construire dont il était saisi avait été opposé par le maire de Porto-Vecchio qui avait pris en compte l’extension précédemment réalisée pour conclure que la nouvelle extension envisagée, bien que de portée limitée, correspondait à une extension d’urbanisation interdite.
Le Conseil d’État détermine ce point de référence en considérant que cette évaluation doit se faire :
- Pour les constructions postérieures à la loi Littoral du 3 janvier 1986, par comparaison avec l’état initial de la construction, sans qu’il y ait lieu de tenir compte des éventuelles extensions ultérieures ;
- Pour les constructions antérieures à cette loi, par comparaison avec l’état de la construction à la date d’entrée en vigueur de cette loi.
La loi ELAN du 23 novembre 2018 a modifié l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme pour permettre la densification de certains « secteurs déjà urbanisés » dans le but d’améliorer l’offre de logement ou l’implantation de services publics. Ces modifications n’ont pas d’incidence sur la solution retenue.