C.E., 1er oct 2025, n°489511 et 498453
L’expression de recours pour excès de pouvoir injonction, empruntée au Professeur Alix Perrin, fait référence au recours devant le juge administratif tendant à faire annuler une décision de refus de l’administration de se soumettre à une obligation légale ou réglementaire, et à ce qu’il lui soit enjoint de s’y conformer en prenant « toutes mesures utiles », pour reprendre les demandes formulées par les requérants dans la désormais célèbre affaire Commune de Grande-Synthe (C.E., 19 nov. 2020, n° 427301).
Si un tel recours présente un intérêt notable pour le justiciable, il pousse les magistrats aux confins de la séparation des pouvoirs, faisant alors planer le spectre du juge-administrateur sur l’institution judiciaire.
Afin de se prémunir contre un tel glissement, le Conseil d’État a fixé trois conditions à l’illégalité d’une décision de refus de prendre « toutes mesures utiles », à savoir :
- L’existence d’une obligation légale ignorée par l’administration, qu’elle trouve sa source dans le droit interne ou dans le droit international ;
- La démonstration d’un manquement caractérisé, ce qui n’est pas chose aisée, tant la jurisprudence est exigeante sur ce point ;
- Le fait que la demande ne conduise pas le juge à se « substituer aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ou de leur enjoindre de le faire » (C.E., 11 oct. 2023, n° 454836).
C’est cette dernière condition qui nous intéresse, notamment parce qu’elle constitue l’un des remparts contre l’immixtion inique du pouvoir judiciaire dans l’exercice du pouvoir exécutif, dans le cadre d’un tel recours.
Par deux arrêts en date du 1er octobre 2025 (n° 489511 et 498453), le Conseil d’État est venu préciser les contours de cette « clause de politique publique », pour citer Monsieur le Rapporteur public Thomas Janicot dans ses conclusions particulièrement éclairantes sur ces deux affaires.
Dans la première affaire, l’association UFC-Que Choisir avait sollicité du ministre de la Santé et de la Prévention qu’il prenne un certain nombre de mesures destinées à lutter contre les déserts médicaux.
Le silence du ministre ayant fait naître une décision implicite de rejet, l’association demandait l’annulation de cette décision et qu’il soit enjoint à l’État de prendre, soit des dispositions législatives nouvelles touchant aux conditions d’installation des médecins libéraux, soit de définir, par voie de convention conclue entre l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et les organisations syndicales représentatives de médecins, de nouvelles modalités de conventionnement prenant en compte l’offre de soins déjà disponible sur le territoire d’exercice.
Mais ces demandes se heurtaient de plein fouet à cette clause de politique publique, et le Conseil d’État a jugé que, prises dans leur ensemble, ces mesures tendaient à modifier certains choix de politique publique, touchant notamment aux conditions tarifaires de l’exercice médical ou à la liberté d’installation des médecins.
Dans la seconde affaire, l’Association ACT – Alliance contre le tabac – avait notamment demandé au Premier ministre de prendre « toutes les mesures utiles » de nature à faire cesser la méconnaissance de l’interdiction de la vente ou de l’offre gratuite aux mineurs de produits du tabac et du vapotage.
De la même manière que l’association UFC-Que Choisir dans la première affaire, l’association ACT sollicitait du juge administratif l’annulation de la décision implicite de refus, et qu’il ordonne à l’administration d’adopter un certain nombre de mesures, telles que le renforcement des contrôles des débitants de tabac ou l’instauration de sanctions plus sévères et plus fréquentes à l’encontre des buralistes.
À la différence de la première affaire, toutefois, l’association ACT demandait l’application effective de la politique existante de lutte contre le tabagisme chez les mineurs, et non une redéfinition de la politique de santé publique en la matière. Ainsi que le souligne Thomas Janicot dans ses conclusions, l’arsenal juridique est déjà largement fourni, de sorte que « la requête appelle seulement à ce que ces mesures soient effectivement appliquées, le cas échéant à l’aide de mesures supplémentaires ».
C’est la raison pour laquelle le Conseil d’État a jugé que les conclusions de l’association « ne peuvent, contrairement à ce que soutient en défense la ministre du Travail, de la Santé, des Solidarités et des Familles, être regardées comme tendant à ce que le juge administratif se substitue aux pouvoirs publics pour déterminer une politique publique ».
Mais les demandes de l’association n’ont pas davantage prospéré devant le Conseil d’État, qui a considéré que, si l’interdiction de la vente de tabac aux mineurs est bel et bien méconnue « de manière flagrante », cela demeure insuffisant pour démontrer une méconnaissance caractérisée de l’obligation de faire respecter cet impératif aux buralistes. La haute juridiction a notamment tenu compte des difficultés inhérentes à l’exercice de cette mission, des mesures déjà renforcées et des moyens disponibles au sein de l’administration.
Un bel exemple de l’appréciation rigoureuse de cette deuxième condition précédemment énoncée.
Une attention toute particulière doit être portée à la formulation des injonctions, ainsi qu’à la teneur des écritures, qui permettent au juge administratif de déterminer s’il lui est demandé de définir une politique publique ou de vérifier l’application effective de mesures déjà existantes.
Car, comme le soulignait Clément Malverti, la clause de politique publique marque le refus du juge administratif de déterminer l’action gouvernementale, mais ne le dispense pas de vérifier qu’une politique publique « atteint effectivement le public qu’elle vise et les objectifs qu’elle s’est fixés ».
Ainsi, le juge administratif ne peut être que le garant de l’effectivité de la politique publique, et non son auteur.
Alix LEVRERO
Avocate