Une fois que l’acte instaurant le droit de préemption urbain est devenu définitif, son illégalité ne peut plus être invoquée à l’appui d’un recours en annulation engagé contre une décision de préemption.
Au soutien de son recours contre une décision de préempter, un acquéreur évincé invoquait l’irrégularité des délibérations ayant institué le droit de préemption urbain sur la commune (C. urb., art. L. 211-1). Débouté en première instance comme en appel au motif que cette exception d’illégalité était irrecevable (CAA Paris, 11 févr. 2016, n°14PA02227), le requérant a également vu son pourvoi rejeté. Dans cette décision du 10 mai 2017, le Conseil d’État exclut la possibilité de se prévaloir de l’illégalité de l’acte instaurant le DPU dès lors que celui-ci est définitif, après avoir considéré que cet acte ne formait pas, avec la préemption attaquée, une opération complexe. Cette solution de sécurisation des décisions de préemption ne surprend guère puisqu’il s’agit de la transposition au DPU d’une jurisprudence déjà fixée en matière de ZAD (CE, 26 oct. 2012, n° 346947).
Pour que l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, puisse être invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision ultérieure, il faut que cette dernière décision ait pour base légale le premier acte ou qu’elle ait été prise pour son application (CE, 11 juill. 2011, n° 320735). Dans la mesure où l’acte fixant le périmètre du DPU rend possible la décision individuelle de préemption, le Conseil d’État admet que son illégalité puisse utilement être invoquée. Mais une deuxième règle gouvernant l’exception d’illégalité pose difficulté : le requérant n’est pas recevable à exciper de l’illégalité d’un acte non réglementaire devenu définitif, sauf dans le cas où, celui-ci constitue avec la décision attaquée les éléments d’une même opération complexe. Or, la délibération instituant le DPU n’est pas un acte réglementaire puisqu’elle n’édicte par elle-même aucune règle nouvelle : elle se borne à rendre applicables dans la zone qu’elle délimite le régime légal du droit de préemption prévu par le code de l’urbanisme.
Le fait est qu’en pratique, lorsque survient le recours contre une décision de préemption, la délibération ayant institué le DPU a, en général, acquis son caractère définitif. La question cruciale est donc de savoir si ces deux décisions forment une opération administrative unique, justifiant que le requérant puisse faire valoir les illégalités de la délibération alors qu’elle aurait acquis un caractère définitif. A cette question, le Conseil d’État répond par la négative. Il entérine ici une position déjà défendue en 2008 par la cour administrative d’appel de Paris qui avait estimé que les délibérations instituant le DPU n’étaient pas spécifiquement édictées pour prendre chacune des décisions qu’elles rendaient possibles (CAA Paris, plén., 8 juill.2008, n° 05PA02723).