Urbanisme – Construction – Energie – Sécurité

Autorisation d’urbanisme et engagement de la responsabilité de la commune

Faire état dans un certificat d’urbanisme du classement de la parcelle par le PLU en vigueur engage la responsabilité de la commune si ce classement s’avère illégal.

Un couple acquiert un terrain sur la foi d’un certificat d’urbanisme informatif délivré par la commune qui faisait état son classement partiel en zone constructible au PLU intercommunal (C. urb., art. L. 410-1, a). Deux ans plus tard, le permis de construire obtenu sur la parcelle est annulé par le juge administratif au motif qu’en dépit du zonage, la loi Littoral n’était pas respectée. Poursuivie au plan indemnitaire, la commune s’est vue lourdement condamnée à réparer les préjudices des propriétaires résultant non seulement de la délivrance fautive du permis mais aussi de celle du certificat (CAA Bordeaux, 13 juill. 2017, n°15BX02550). L’arrêt rendu le 18 février 2019 par le Conseil d’État rejetant son pourvoi confirme la condamnation. Si la solution a de quoi inquiéter notamment les petites collectivités, elle résulte d’une application certes élargie mais tout à fait orthodoxe de principes bien connus.

L’obligation de ne pas appliquer un règlement illégal est un principe général qui s’impose de longue date à l’administration (CE, 14 nov. 1958, n° 1958). Sa mise en œuvre dans le cadre de la délivrance des autorisations d’urbanisme, a fait l’objet d’un avis du Conseil d’État en 2005 (CE, avis, 9 mai 2005, n° 277280). Les règles posées à l’époque sont actualisées par l’arrêt commenté et logiquement étendues à la délivrance des certificats d’urbanisme. Il en résulte que :

– l’obligation de non-application s’applique lorsque les dispositions d’un document d’urbanisme (ou certaines d’entre elles si elles en sont divisibles) sont entachées d’illégalité, même en l’absence de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l’annulation ou les aurait déclarées illégales. La seule limite admise concerne les cas où cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d’exception en application de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme ;
– les dispositions illégales doivent être écartées, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, par l’autorité chargée de délivrer les certificats d’urbanisme (ou les autorisations). Pour statuer, elle doit alors se fonder sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou – dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d’une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu’il en soit fait application – sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur le RNU.

En l’espèce, le terrain, situé dans la bande littorale des 100 m, était partiellement classé en zone constructible alors qu’il ne pouvait être regardé comme un espace urbanisé au sens de l’ancien article 146-4, III, du code de l’urbanisme. Il appartenait donc à la commune d’écarter d’elle-même ce classement. A défaut, la reproduction du zonage a entaché d’illégalité le certificat d’urbanisme qui faisait pourtant mention de l’opposabilité de la loi Littoral. Cette solution impose la plus grande vigilance de la part de l’autorité de délivrance. Elle prévaut même si l’élaboration du document illégal n’est pas de son fait et quel que soit le type – informatif ou opérationnel – du certificat.
Évaluation du préjudice en cas de classement partiel illégal
La solution retenue fait application de la jurisprudence classique s’agissant des préjudices indemnisables (CE, 7 mai 2007, n° 282311). Le préjudice financier résultant de la baisse de la valeur vénale du terrain a donc été évalué à la différence entre son prix d’acquisition et sa valeur comme terrain inconstructible. Cette évaluation reste pertinente alors même que la parcelle n’était qu’en partie classée en zone constructible au PLU.
Quoiqu’exonérée de sa responsabilité à hauteur de la moitié des conséquences dommageables du fait de l’imprudence des acquéreurs, la commune (de moins de 3 000 habitants) se voit ainsi condamnée à près de 300 000 euros.

Quid de la responsabilité pour l’élaboration concertée du PLUi ?

La responsabilité de la commune était également recherchée pour sa participation à l’élaboration du PLUi ayant illégalement classé la parcelle en zone constructible. Elle n’a pas été retenue. L’EPCI concerné exerçant de plein droit, en lieu et place des communes membres, les compétences relatives aux PLU (CGCT, art. L. 5211-17), les juges ont estimé qu’il demeurait l’unique auteur du document en dépit de la concertation organisée avec les communes (C. urb., art. L. 153-12) et ce d’autant plus qu’aucun élément n’établissait une faute communale lors de l’élaboration concertée de ce PLU.

Sophie Aubert, Dictionnaire permanent Construction et urbanisme

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