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Conclusions des conventions de projets partenariaux d’aménagement et d’opérations de revitalisation de territoire

Le ministère de la cohésion des territoires publie une circulaire indiquant aux services de l’État la marche à suivre pour conclure rapidement les premières conventions de projets partenariaux d’aménagement (PPA) et d’opérations de revitalisation de territoire (ORT).

La loi ELAN du 23 novembre 2018 contient plusieurs mesures destinées non seulement à encourager la mise en œuvre de projets d’aménagement ou de restauration urbaine, mais également à en accroître les ambitions. A cet effet, elle a notamment introduit deux nouveaux types de partenariat associant, a minima, l’État et une autorité communale ou intercommunale ainsi que, le cas échéant, d’autres acteurs publics ou privés : les projets partenariaux d’aménagement (PPA) et les opérations de revitalisation de territoire (ORT). Dans une circulaire publiée le 5 mars 2019, le ministère de la cohésion des territoires précise les modalités d’utilisation de ces outils et demande aux préfectures de faciliter leur mise en œuvre en entamant les démarches utiles auprès des collectivités et en fournissant à celles-ci l’appui technique des services de l’État (Circ. 4 févr. 2019 : JO, 5 mars).
Le projet partenarial d’aménagement (PPA) est une convention permettant la programmation d’opérations d’aménagement de grande ampleur par les autorités nationales et locales. Il constitue le socle juridique indispensable à l’application du régime spécial des grandes opérations d’urbanisme (GOU). L’opération de revitalisation de territoire (ORT) prend également une forme conventionnelle. Elle a pour but d’établir une stratégie globale de redynamisation d’un ou de plusieurs secteurs géographiques, dont au moins un centre-ville. Elle combine plusieurs actions en matière d’amélioration de l’habitat, de commerce, d’environnement, etc.
En préambule, la circulaire rappelle que le PPA est conçu comme un outil d’initiative locale. La lecture des travaux préparatoires de la loi ELAN est d’ailleurs sans ambiguïté quant à l’intention du législateur de créer un dispositif partenarial permettant aux communes et aux intercommunalités de porter leurs projet en recherchant l’appui de l’État pour leur réalisation. Cependant, cette préséance n’est pas gravée dans le marbre de la loi, qui ne prévoit rien sur ce point. Une souplesse qui autorise le ministère à demander aux préfets d’engager le dialogue afin de concrétiser rapidement les premiers projets de partenariat. Ce premier coup de manivelle vise probablement à épargner aux PPA et aux GOU de connaître le sort des projets d’intérêt majeurs (PIM), qui n’ont guère été mis en œuvre depuis leur création par la loi ALUR.
Toujours en vue de faciliter la conclusion des premiers accords, le Gouvernement détaille certains des éléments qui doivent, selon lui, être prévus par la convention pour que celle-ci soit efficace. Cependant, la loi laisse aux parties une grande liberté d’appréciation quant au contenu d’un PPA (C. urb., art. L.312-1), aussi ces recommandations n’ont-elles qu’une valeur indicative. Il est ainsi conseillé de préciser contractuellement :

  • une méthodologie de travail et un calendrier prévisionnel ;
  • les modalités de gouvernance et de suivi du contrat ;
  • les engagements financiers et/ou les apports fonciers des parties ;
  • la désignation d’un aménageur.

La circulaire apporte, en outre, quelques précisions quant aux partenaires autorisés à participer à un PPA (C. urb., art. L. 312-2, al. 1er à 3). En premier lieu, elle tente d’illustrer l’interdiction visant les personnes présentant un risque de conflits d’intérêt, en citant le cas d’une SEM (ou tout autre opérateur) qui aurait vocation à candidater pour un éventuel contrat dans le cadre de la réalisation des opérations. A contrario, elle indique que le propriétaire privé d’un terrain ayant vocation à être aménagé peut figurer parmi les signataires du partenariat. En second lieu, elle clarifie les conditions d’application de la dérogation aux règles de compétence géographique des établissements publics d’aménagement de l’État (EPA) dans le cadre de la réalisation d’une GOU. En effet, bien que la loi autorise l’intervention des EPA hors de leur périmètre (C. urb., art. L. 321-23, II, mod. par L. ELAN, art. 4, III), le ministère affirme que cette exception ne sera mise en œuvre qu’en l’absence d’aménageurs locaux capables de mener l’opération. En ce sens, il précise que les EPA nationaux ne devraient être amenés à intervenir que dans le cadre d’une concession d’aménagement conclue en quasi-régie, sans mise en concurrence préalable.

Outre l’essor des PPA, le Gouvernement entend également favoriser la conclusion d’ORT, que ce soit par la mise en place de nouvelles stratégies de revitalisation ou par la transformation des projets de territoire existants (Action Cœur de ville, PNRQAD, NPNRU). L’objectif est d’inciter les collectivités à recourir au plus vite aux possibilités et aux outils qu’offre le régime des ORT.

Un contenu minimal pour les conventions

La circulaire insiste sur la nécessité de conserver la souplesse et la lisibilité du dispositif créé par la loi ELAN. A cet effet, elle rappelle qu’il n’existe pas de modèle-type de convention ORT. En dehors des éléments obligatoires qui doivent être prévus contractuellement (CCH, art. L. 303-2, II et III), tels que la durée de l’opération, son périmètre géographique ou encore les actions prévues et les modalités de leur mise en œuvre (calendrier, plan de financement, répartition dans les secteurs d’intervention), le contenu de la convention est à la discrétion des parties. A titre indicatif, le ministère recommande de mentionner également :

  • les engagements des partenaires et les grandes lignes d’animation du dispositif ;
  • les modalités de gouvernance de l’ORT. Sur ce point, la circulaire invite à mettre en place un comité de pilotage composé de représentants des membres signataires de la convention, co-présidé par les représentants de l’EPCI et de la commune principale ;
  • les moyens techniques mobilisés ;
  • les éléments du diagnostic établi par l’intercommunalité, en portant une attention particulière sur la requalification du centre-ville de la ville principale ;
  • les éventuelles évolutions des documents d’urbanisme nécessaires à la réalisation des actions prévues. Une vérification de la cohérence de l’ORT avec l’ensemble des documents d’urbanisme est donc nécessaire en amont de la conclusion ;
  • les modalités de suivi de l’opération, notamment en ce qui concerne l’établissement du bilan annuel et de l’évaluation quinquennale.

Le ministère de la cohésion des territoires apporte plusieurs précisions d’ordre terminologique quant au périmètre d’une ORT, en soulignant la différence entre le territoire pris en compte pour établir la stratégie de revitalisation (par exemple, le territoire intercommunal) et le périmètre des secteurs d’intervention, au sein desquels la convention produit ses effets en vue de la réalisation des actions.
En application du CCH, l’ORT doit comprendre au moins un secteur d’intervention recouvrant le « centre-ville » de la « ville principale » de l’EPCI signataire, sans que ces notions ne soient juridiquement définies. Pour faciliter l’identification des secteurs pertinents, la circulaire invite à s’appuyer sur un « faisceau d’indices » faisant sens. A titre d’exemple, elle cite la géographie (relief, etc), les infrastructures, le patrimoine historique, architectural ou artistique, la forme et l’âge du bâti, la densité de population, de construction ou de commerce ou encore les fonctions de centralité économique ou administrative des lieux. Outre ce secteur d’intervention « obligatoire », la loi autorise la définition  d’un ou plusieurs secteurs supplémentaires, sans conditions particulières. Il est donc possible de viser tout autre partie de la commune principale ou des communes aux alentours. Sur ce point, la circulaire mentionne notamment les « polarités secondaires » comme les gares ou les ports. De la même manière, rien ne  s’oppose juridiquement à l’établissement de secteurs d’intervention dans les centres-villes des communes situées autour de la ville principale. En ce cas, il convient simplement de ne pas compromettre l’efficacité  du dispositif en respectant la cohérence de la stratégie globale, qui doit viser à redynamiser la « centralité principale ».

Quels que soient les éléments retenus, la circulaire recommande de les mentionner en annexe de la convention ORT afin de faciliter une éventuelle appréciation par le préfet de l’opportunité d’un moratoire sur un projet commercial limitrophe. En effet, la loi ELAN autorise le représentant de l’État à geler provisoirement les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale portant sur un terrain à proximité d’un secteur d’intervention, lorsque le projet est de nature à compromettre gravement les objectifs de l’ORT (C. com., art. L. 751-1-2, al. 4). Cet examen doit prendre en compte plusieurs données économiques concrètes (chômage, vacance commerciale, etc) dans les centres-villes et les territoires concernés par l’opération. Dans cette perspective, le ministère estime qu’une connaissance détaillée des critères ayant servi à identifier localement le centre-ville présente une certaine pertinence.

La circulaire rappelle que le mécanisme des ORT a vocation à remplacer les multiples dispositifs mis en place à des fins de redynamisation des zones urbaines. A cet effet, elle souligne que bon nombre des projets existants comportent d’ores et déjà les éléments nécessaires à la conclusion d’une ORT. Elle invite donc les préfets à formaliser sans délai la transformation desdits projets en ORT. Sont notamment concernées :

  • les communes participant au programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) ;
  • les communes situées dans un territoire bénéficiant du nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) ;
  • les 53 communes lauréates du programme expérimental de revitalisation des centres-bourgs. Pour ces dernières, qui ont toutes mis en place une opération programmée d’amélioration de l’habitat de renouvellement urbain (OPAH-RU), il suffit d’enrichir l’opération en y ajoutant des actions complémentaires, notamment en matière de redynamisation économique ;
  • les communes associées à la mission Daugé sur la revitalisation du territoire.

Pour les communes participant au programme « Action cœur de ville », la circulaire détaille la marche à suivre, en invitant les comités locaux de ces projets à adresser une demande de transformation au préfet. Cette demande doit être doit cosignée par les autorités exécutives compétentes (président de l’EPCI et maires des communes concernées) et accompagnée de la convention établie ainsi que de la décision du comité de projet confirmant la stratégie de territoire définie, les secteurs d’intervention identifiés et les actions prévues. La transformation s’effectue alors par arrêté préfectoral, pris après constatation de la présence de l’ensemble des éléments requis par la loi.

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